24-05-2004

ПОТРЯСЕНИЕ ОСНОВ

Реформа местного самоуправления начнется совсем скоро

Основная проблема местного самоуправления в России - практически полное его отсутствие. Люди не знают законов, не ходят на выборы, не знают своих прав и обязанностей, даже не пытаются контролировать ими же избранных руководителей... Конституцию страны читало подавляющее меньшинство ее граждан, а уж Уставы собственных муниципальных образований - и того меньше. Привычка перекладывать ответственность за собственную жизнь на власть, ее же ругать, верить в чудо и бесконечно ждать манны небесной - стиль жизни "среднего россиянина". Фраза "От меня ничего не зависит" - стала девизом наших дней. Но... вероятно, скоро придется таки вникать в особенности окружающего жизненного устройства. Ради собственной реальной выгоды изучать законы, ценить свой избирательный голос и надеяться больше на себя, чем на "дядю".

В преддверии вступления в силу Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (вступит в силу с 01.01.2006 г.) еженедельник "Медиа-ЛидеР" начинает публиковать материалы, разъясняющие перспективы и последствия, ожидающие нас в связи с этим событием.

С 1 января 2006 года вступает в силу новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Основной целью Федерального закона является устранение неопределенностей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в действующей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

КАК БЫЛ ПРИНЯТ ЗАКОНОПРОЕКТ

В сентябре прошлого года Государственная дума приняла в третьем, окончательном, чтении новую редакцию закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Новая система муниципальной власти должна появиться в России к началу 2006 года.

Прежде чем голосовать за закон в целом, депутаты вернули его во второе чтение и приняли поправку о вступлении закона в силу не с 1 января 2005 года, а годом позже. Это потребовалась из-за того, что при рассмотрении документа во втором чтении в июне 2003 года Госдума продлила на год сроки всех действий по реформе местного самоуправления (МСУ), но пункт о вступлении в силу закона в целом изменен не был.

Кроме того, депутаты внесли в проект ряд "технических" поправок, рекомендованных Правовым управлением Госдумы. После этого закон был принят в третьем чтении 246 голосами.

ГРЯДУЩИЕ ИЗМЕНЕНИЯ

Территории

Одним из ключевых положений закона является новая территориальная структура МСУ. Вместо нынешнего списка муниципалитетов, в который входят города, районы, поселки, станицы, волости и "другие муниципальные образования", в России останутся всего четыре их типа - городское и сельское поселение, муниципальный район и городской округ. Городские поселения будут создаваться на территории отдельных городов и поселков, сельские могут включать одно или несколько сел и деревень, муниципальные районы объединять несколько городских и сельских поселений. А на статус городского округа смогут претендовать города, где есть "сложившаяся социальная, транспортиая, и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения вопросов местного значения",- то есть в основном столицы субъектов РФ и крупнейшие райцентры.

Границы муниципальных образований будут определяться по единым правилам. Например, границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах "пешей доступности в течение рабочего дня" из любой точки поселения. А жители муниципального района должны иметь возможность в течение рабочего дня добраться до своего райцентра и вернуться обратно на транспорте.

Особый порядок организации МСУ предусмотрен для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Но он ничем не отличается от уже существующего: главы обеих столиц сохранят статус глав субъектов Федерации, а местное самоуправление по-прежнему будет осуществляться лишь на уровне муниципальных округов или городских районов.

Власти

В каждом муниципальном образовании будут свой глава, представительный орган и местная администрация. Минимальная численность депутатов установлена законом: от семи человек в поселениях с числом жителей менее тысячи до 35 в городах с населением свыше 500 тыс. человек. Глава муниципалитета, как и прежде, будет избираться всенародно либо местным парламентом из своего состава и, как правило, одновременно руководить местной администрацией. Однако в случае совмещения одним человеком постов мэра и спикера местную администрацию должен возглавить чиновник, нанимаемый по контракту.

Несмотря на то, что МСУ не входит в систему органов государственной власти, закон дает региональным и федеральным властям серьезные рычаги воздействия на глав муниципальных образований. Например, треть членов конкурсной комиссии, отбирающей кандидатов на пост главы местной администрации, должны быть выдвиженцами губернатора, что дает последнему возможность продвигать в администрацию своих людей.

Кроме того, иногда региональные и федеральные власти вправе осуществлять отдельные полномочия органов МСУ. Это может произойти в трех случаях: если в связи со стихийным бедствием или катастрофой органы МСУ отсутствуют и не могут быть сформированы, если ими допущено нецелевое расходование бюджетных средств при реализации госполномочий и если просроченные долги муниципалитета превысили 30% собственных доходов. Но если федеральный и региональный бюджеты сами не выполнили своих обязательств перед муниципалитетами, должники никакого наказания за свои долги не понесут.

Деньги

Вопросы местного значения, которые закон относит к компетенции органов МСУ, разделены на три группы - в зависимости от типа муниципальных образований. Например, вопросы вывоза мусора и организации уличного освещения будут решаться на уровне поселения, охраной порядка и оказанием скорой медицинской и амбулаторной помощи займутся районы, а городским поселениям придется одновременно решать проблемы, отнесенные к компетенции и поселений, и районов.

Для решения этих вопросов муниципалитеты вправе иметь в собственности имущество, подробный перечень которого также приводится в законе. К примеру, поселения могут владеть парками, пляжами и другими местами отдыха граждан. В ведении районов - милицейские машины и медицинская техника. Города вправе иметь любое имущество, разрешенное для поселений и районов.

Гораздо более детально, чем в действующем законе, прописаны в новой редакции вопросы финансового обеспечения деятельности муниципальных образований. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые "нефинансируемые мандаты", то есть передачу муниципалитетам сверху полномочий, не обеспеченных необходимым финансированием. А собственные доходы муниципалов будут, в частности, складываться из местных налогов, доходов от муниципального имущества и прибыли муниципальных предприятий, а также отчислений от региональных и федеральных налогов. Конкретные размеры этих отчислений будут установлены поправками к Налоговому и Бюджетному кодексам, проект которых был недавно внесен в Госдуму российским правительством. При этом богатым территориям придется поделиться с бедными: муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.

-------

Комментарий "Лидера":

А не кажется ли вам, что в постсоветской России никогда не удавалось собирать налоги с очень богатых. Довольно быстро богатые начинают понимать, как казаться обычными, средними людьми. Не даром же пришлось отменить прогрессивное налогообложение физических лиц и объявить о сокращении единого социального налога. Весьма вероятно, что уже не только отдельные фирмы и предприятия, но и целые регионы будут всячески стараться занизить свои доходы.

--------------

Как заявил представитель Минэкономразвития Сергей Мирошников, "самое трудное - выделить городские округа. Главное требование к ним - уровень развития инфраструктуры должен позволять выполнять соответствующие полномочия. По данным Росземкадастра, затраты на установление границ новых муниципальных образований составят 300-400 млн руб. для муниципальных районов, 566 млн руб.- для городских поселений, 1,98 млрд руб. - для сельских поселений. Эти деньги, скорее всего, даст федеральный бюджет, но перепланировка может увеличить расходы и для территорий".

Представители регионов опасаются, что реформа грозит привести к увеличению количества чиновников. Так, в Калининградской области полагают, что чиновников станет больше на 3 тысячи, по расчетам представителей Екатеринбургской области, там количество муниципальных образований увеличится с 72 до 500, соответственно увеличится и армия чиновников.

Существует две точки зрения относительно стоимости содержания чиновников. Первая говорит о том, что стоимость содержания существенно возрастет. Ее придерживается Конгресс муниципальных образований, который заявляет, что расходы на муниципальное управление в результате реформы увеличатся на 40% - с нынешних 71,4 млрд руб. до 99,95 млрд руб.

Противоположной точки зрения придерживается Минэкономразвития: "Все равно: 11 тыс. человек выбирать или 24 тыс., а количество чиновников, несмотря на рост числа муниципальных образований, в итоге сократится, ведь полномочия местного самоуправления сокращаются".

----------

Комментарий "Лидера":

Видимо, специалисты Минэкономразвития плохо знакомы с законом Паркинсона (см. "ЛидеР", N15, 2004 г.)

---------

Что меняется в местном самоуправлении уже сегодня

Сейчас, а если быть точными, то в течение этого и следующего года, будут происходить следующие изменения, предваряющие введение в действие положения нового закона. До 1 января 2006 года должна быть сформирована территориальная структура местного самоуправления; проведены выборы в органы местного самоуправления; законы субъектов Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований приведены в соответствие с положениями Федерального закона.

Для успешной реализации переходных положений важно организовать эффективное взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на основе юридически безупречного планирования предусмотренных Федеральным законом мероприятий.

Интересно то, что для эффективной реализации переходных положений Федерального закона в каждом субъекте Федерации будут определяться: муниципальные образования, территории которых не изменятся; также муниципальные образования, которые могут быть преобразованы либо границы которых могут измениться; районы, которые должны быть преобразованы в связи с изменением статуса входящих в их состав городов; и территории, на которых должны быть образованы новые муниципальные образования.

Как же обстоят дела сейчас? Сейчас получается так, что все главы районных сельсоветов не распоряжаются бюджетом напрямую. Им приходится бежать к районному главе и просить деньги на одно, другое, третье... А новый законопроект существенно меняет подходы к распределению средств и таким образом распределение средств будет проходить по-другому - непосредственно у каждого поселения, муниципального района и т. д. будет свой бюджет. Ведь депутатам сельского поселения лучше знать, чем "сверху", кому и сколько средств необходимо. Иными словами, зависимость нижестоящих администраций от вышестоящих должна заметно уменьшиться.

НОВЫЙ ЗАКОН И ЧЕЛЯБИНСКАЯ ОБЛАСТЬ

О действии нового закона, о том, что произойдет на территории Челябинской области после вступления закона в силу, мы попросили рассказать директора Ассоциации сельских муниципальных образований, члена Правления Конгресса муниципальных образований РФ Юрия Гурмана. Вот как будут обстоять дела в нашей области.

Досье:

АССОЦИАЦИЯ СЕЛЬСКИХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ. Существует с 1990 года. Она объединяет муниципалитеты Челябинской области и глав муниципалитетов. Ассоциация проводит дискуссии, семинары, оказывает правовую поддержку, отстаивает интересы муниципальных образований в суде, в Администрации президента, обменивается опытом с международными организациями. Оказывает консультации, проводит семинары, экспертизы, просветительские и др. услуги, содействующие развитию местного самоуправления на селе. В 2003 году 24 января состоялась дискуссия "Предстоящая реформа местного самоуправления", по итогом которой было направленно открытое письмо Президенту РФ.

Про депутатов

В прежней редакции закона в составе городской думы Челябинска было 23 депутата. А сейчас их будет 37 (хотя закон позволяет не больше 35). С одной стороны, увеличение числа представителей улучшит качество работы органов власти. В самом же городе Челябинске после его принятия организационных изменений, связанных с выборами, не произойдет.

Новый закон будет принят для урегулирования отношений районных и сельских территорий.

Что касается Челябинска, если разбить город на мелкие округа, то явки может не быть и городская дума может быть не выбрана. Поэтому нужно заранее думать, как законными способами обеспечить интерес населения к местным выборам. Возможен, например, вариант голосования по партийным спискам. В этом случае обязательным условием будет то, что половина депутатов избирается по партийным спискам, а другая - по сегодняшней мандатной схеме. Да и при голосовании по партийным спискам подкуп избирателей осуществить сложнее.

Что изменится

Изменятся некоторые понятия: вводятся понятия городских и сельских поселений, муниципальных районов, городского округа. У каждой из этих категорий есть самостоятельный набор предметов ведения.

Что такое предметы ведения, что к ним относится? В первую очередь, это бюджет муниципальных образований. При наличии достаточно доходной базы руководителям муниципалитетов не придется ходить на поклон к районному начальству. Также к предметам ведения муниципальных образований по новому закону относится строительство и ремонт дорог, обеспечение малоимущих граждан, участие в ликвидации последствий ЧС, охрана порядка, меры пожарной безопасности и многое другое.

На сегодняшний день в Челябинской области 42 города и района областного значения. В их состав входит около 240-260 муниципальных образований сельского и поселкового типа. После принятия нового закона в области ситуация изменится так: по предварительным данным планируется создать в Челябинской области 16 городских округов, 23 муниципальных района и 420 городских и сельских поселений. Как же будет проходить разграничение? Разграничение закон определяет соответствующим требованием: здесь будет учитываться пешеходная доступность относительно административного центра.

Кстати, проведенные опросы жителей поселков Новосинеглазово, Локомотивный показали, что жители готовы присоединиться к Челябинску. Но в то же время людям не разъяснили разницы между понятиями "округ" и "муниципальное образование". А ведь они могли бы формировать свои бюджеты, но увы...

Что еще интересного предлагает новый закон? А предлагается 2 варианта формирования представительных органов. В законе 1995 года предметы ведения должны быть разграничены самими субъектами. Новый закон предлагает иную схему: разграничить предметы ведения поселения и муниципального района, вследствие чего не будут пересекаться изменения в Налоговом кодексе. Но главное условие - Налоговый кодекс вступает в силу после принятия изменений в Бюджетный кодекс. Причем городские округа будут получать и свои налоги, и налоги с местных уровней. А местный уровень в свою очередь получает 2 вида налоговых поступлений. Отсюда новый закон предусматривает формирование района в двух вариантах: муниципальное полноценное образование и объединение сельских поселений в форму межмуниципальных коопераций для решения поселенческих проблем.

В первом случае представительный орган района формируется прямыми выборами. Во втором - независимо от количества жителей в поселениях - главы поселений и 1 депутат из каждого сельского поселения. Трудно сказать, какой вариант окажется предпочтительнее.

И самое главное. Для чего же, собственно, необходимо изменение закона? Изменения меняют подходы к распределению средств, таким образом по-новому определяются приоритеты. Ведь депутаты сельского поселения лучше знают, чем "сверху", кому и сколько средств необходимо.

И последнее. Как уже говорилось выше, для Челябинска в принципе ситуация с принятием нового закона о местном самоуправлении не изменится. Изменения коснутся только структуры избирательных округов. Также следует отметить, что будут проводиться публичные слушания, на суд которых вынесутся нормативно-правовые акты.

Хомутинино

Особенно интересна в свете новой реформы местного самоуправления ситуация в селе Хомутинино Челябинской области. Прежняя дума села Хомутинино обеспечивала интересы двух градообразующих предприятий: колхоза и санатория "Урал". Такая вот "бизнес-дума" была. Интересы населения не учитывались. Затем в Хомутинино произошли резкие изменения: в думу не прошли собственники колхоза и санатория благодаря неплохой агитационной кампании, и "бизнес-дума" выбрана не была.

Проведя консультации со многими специалистами, мы обнаружили отсутствие единой точки на зрения на идеологию и способы реформы местного самоуправления. Мы понимаем всю сложность освоения нормативных документов и комментариев к ним. Делать, однако, это нужно уже сейчас, чтобы как можно раньше понять возможные преимущества и опасности, ожидающие нас уже менее, чем через два года.

Досье:

СЕЛО ХОМУТИНИНО. Село находится в 100 км от Челябинска в сторону Южноуральска. 1800 жителей, 1300 избирателей. Село - лидер в области да и в России по решению вопросов местного самоуправления. Устав хомутининского муниципального образования был принят в 1997 году на референдуме жителей, в Законодательном собрании он значится под N1. В этом же году Губернатор отозвался об этом образовании как о "двухсарайном парламенте". Село известно борьбой за формирование бюджета и своего они добились - в бюджете Челябинской области стоит отдельная строка о финансировании Хомутинино.

Справка:

По предварительным данным в рамках реализации на территории УрФО реформы местного самоуправления планируется создать: в Челябинской области - 16 городских округов, 23 муниципальных района и 420 городских и сельских поселений; в Курганской области - 2 городских округа, 23 муниципальных района и 420 поселений; в Свердловской области- 8 городских округов, 53 муниципальных района, 356 поселений. О границах в ХМАО и ЯНАО пока ничего неизвестно.

Подготовила Наталья Еремеева


Поиск В начало
Размещено на сервере www.chelpress.ru
webmaster@chelpress.ru